简论农民融资困境的法律治理研究

　　论文摘要 随着经济不断发展，农民融资需求增大，，农民融资难问题已经成为阻碍农村经济发展的一大难题。造成农民融资困难现状的原因多种多样，法律治理的缺乏是重要的因素之一。本文从系统解决问题的角度出发，在梳理农民融资困境的基础上，通过对农民融资困境的法律分析，认为只有将农村金融的改革和创新、农民融资困境等问题纳入法律制度保障的范畴，加快推进落实农村土地承包经营权抵押贷款制度、弱化“国有”金融机构严格的内部贷款审查制度、加强法律监管力度，构建“政府-金融机构-农民”三者协调理论，才是解决农民融资困境的根本出路。

　　论文关键词 农民融资 困境 法律治理

　　随着经济的不断发展，融资活动已经成为经济活动中重要的独立因素。农民作为农村经济的构成细胞，其融资需求也不断增加，农民如果不能融到所需要的资金，就无法开展生产经营活动，难以实现收入的增加。资金的短缺严重制约着农村经济的发展，无法实现新农村建设所要求的目标。进而，农民融资困境成为制约农民收入提高、阻碍现代农业发展、困扰农村经济发展的核心问题。成为制约我国农业乃至整个国民经济的发展。

　　一、农民融资困境概述

　　2014年3月5日第十二届全国人民代表大会第二次会议和3月3日政协十二届全国委员会第二次会议之后，农村经济发展在全面推进改革和加快实现城镇化的重要作用更加彰显。农村经济发展的核心在于农民收入的增加，但当前农村农民还贷能力弱、农民抵押物有限、金融机构发放贷款门槛高一直是无可争议的事实。
　　（一）农民自身还贷能力弱
　　农民所从事的农业生产利润低，属于弱质产业，尤其在农村经济欠发达的地区，农业生产更要面临自然和市场的双重风险。再加上农民市场信息不对称，农产品价格难以掌控。因此，农民增产不增收的情形十分平常，农业的多重风险削弱了农民偿还贷款的能力。
　　（二）农民贷款融资担保抵押难
　　农民从金融机构获得贷款，需要提供贷款担保抵押物。农民的资产不外乎房屋、土地、各种农业生产设备、农作物、农产品等，这些资产流动性差、变现难，即使作为抵押物也难以评估，导致农民抵押物有限。另外，农民收入偏低，并且不固定，很难找到贷款担保人或担保机构，这两方面使农民融资被挡在金融机构门外。
　　（三）农业保险体系处于起步阶段
　　农民从事的农业生产本身抗风险能力较差，遇到天灾或者突发事件就会无法维持基本的生活。一直靠政府财政补贴，治标不治本。我国农业保险制度还处于起步阶段，发展缓慢，严重落后与农村经济的发展，很难满足农村金融对风险控制的需求。
　　（四）正规金融机构严格的贷款审批制度
　　我国目前虽然已经形成了财政、银行信贷、经济组织、私人、社会、外资与证券市场的多元化融资渠道。但是在农村农民融资的途径主要有：农村信用合作社、中国农业银行、邮政储蓄银行。这些农村正规金融机构严格的内部监管制度，即总行统一管理，分行垂直管理；逐级上报，逐级审批，这种监管制度要求严格贷款审查制度，繁琐的审批程序耗费了许多的时间与经历。无形中提高了农民从其获得贷款融资的门槛。
　　（五）非正规金融机构的贷款利率过高
　　我国农村已初步形成以农村信用合作社为基础，农业银行和农业发展银行各司其职、相互配合的正规金融体系，但正规的金融并没有有效解决农民融资困境问题，而以民间借贷为主的非金融机构在这时期兴起，凭其方便、快捷、简易的特点在农村金融融资中发挥了不小的作用，但是非金融机构并没有受到规范性的约束，完全的市场化监管。虽然能在一定时期内满足农民的融资需求，但是利率涨的太快并且过高，使一般的农民家庭无法承受；并且民间借贷范围有限、金额较小，对农民融资困境的解决没有根本性的保障。

　　二、农民融资困境法律分析

　　农民融资困难有多方面的原因，其相关的法律制度不健全是其中重要的原因之一，主要体现在融资类的金融法律缺乏、农村融资法律监管缺位、及融资担保立法缺失几个方面。法律保障缺位及法律治理不力导致农村融资陷入无法可依的尴尬境地。
　　（一）农民融资类法律缺位
　　我国现有金融法律体系中没有专门具体的涉及农民融资法律，仅有《商业银行法》、《保险法》及《证券法》等几部法律。我国的《商业银行法》关于贷款的法律条款为第4章的第35条“商业银行贷款，应当对借款人的借款用途、偿还能力、还款方式等情况进行严格审查。商业银行贷款，应当实行审贷分离、分级审批的制度”以及第36条“商业银行贷款，借款人应当提供担保。商业银行应当对保证人的偿还能力，抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查。”从以上2条规范来看，农民想从商业银行贷款融资，困难重重。首先，商业银行的严格审查制度，无形提高农民贷款门槛现有法律明文禁止农村宅基地等作为抵押物，除了土地财产，农民几乎没有其他抵押物、质押物，无法达到其贷款标准。其次，就算有抵押物，抵押物价值的实现也存在问题，因为农民贷款融资中的抵押物普遍存在价值低、难以变现等问题。
　　同时，我国现阶段实施的《保险法》仅规定了人身保险合同与财产保险合同，并没有专门的农业保险条款。原因在于农民的农产品价值难以确定，存在较大风险，难以为农民进行财产险的投保。事实上从发达国家的农业保险制度经验来看，农村经济的发展需要农业保险的保障。而我国农业保险相关立法几乎一片空白。虽然2013年3月1日开始实施《农业保险条例》，这是农业保险法迈出的第一步，但起步较晚，要达到成形的立法体系还要经过阶段性的时间。

　　（二）农民融资担保立法缺位
　　信用担保是指企业向银行贷款融资的过程中，根据合同约定，有依法设立的担保机构以保证的方式为债务人提供担保，在债务人不能偿还债务时，有担保机构承担合同约定的偿债责任，是保障银行债权实现的一种金融支持方式。我国虽然已经基本建成中小企业信用担保体系，但涉农融资信用担保立法仍然缺失。现阶段担保立法相关法律法规有《民法通则》、《担保法》、《物权法》及《合同法》、《公司法》等。这些法律法规都是从大的框架上对担保作原则性的规定，具体到农民个人融资担保活动中，无法依其指导进行实践操作。并且现有的法律制度下我国农村土地财产权无法进行担保抵押贷款，虽然土地承包经营权抵押在部分地区进行试点运行，但实践中没有法律制度保障会导致发展缓慢，限制了农民融资担保渠道的扩展，影响了农村经济的发展。
　　（三）农民融资法律监管缺位
　　我国现行金融监管法律主要有《中华人民共和国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》还有《非金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《金融违法处罚办法》等部门规章。对现有的金融监管法律制度进行考察，其监管范围为“在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。”基本包括了涉农融资的金融机构，其立法之初是为商业银行与城市金融环境而服务的，对涉农性的农村金融市场概况性的归为一类，统一监管，忽略了农村金融贷款融资的特殊性，因而缺乏可操作性。
　　对于农村信用合作社、农村的商业银行村镇银行等农村金融机构，仅有《农村信用合作社管理规定》、《农村商业银行管理规定》和《村镇银行管理规定》。这些规范性文件的法律位阶较低，在农民贷款融资中很难起到法律监管的作用。而非正规金融机构民间金融机构法律监管更是缺失，其高利率门槛加重农民融资的负担。
　　对于政策性银行的监管仅是在《银行业监督管理法》附则中提到“对在中华人民共和国境内设立的政策性银行、金融资产管理公司的监督管理，法律。行政法规另有规定的，依照其规定”，而现实中再无专门的政策性银行监管立法。

　　三、农民融资困境法律治理的路径

　　农民融资法律治理体系是一个庞大的系统，不可能在有限的篇幅内对其面面俱到的阐述，笔者认为有效解决农民融资困境的途径在于三个方面：土地承包经营权抵押问题、农民融资担保公司的设立问题及“国有”金融机构严格的内部监管问题。
　　（一）加快推进落实农村土地承包经营权抵押贷款制度
　　十八届三中全会《中央关于全面深化改革重大问题的决定》提出：赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包土地的经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。此次《决定》对农村土地制作了重大改革，是对现行法律制度的重大突破，目的在于满足现实中农民的融资需求，解决农民缺乏有效抵押物而无法获得贷款的难题。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文认为农村土地制度改革要有序推进，不能急于求成。笔者赞成此观点，众所周知，法律具有滞后性，农村土地承包经营权抵押融资是当前学界讨论的热点，许多地区已经开始试点运行，如果能将其加快推进，在法律制度上给予充分肯定，可以解决农民融资需求与缺失抵押物的矛盾。目前土地承包经营权可以允许抵押贷款已经是现实的极大需求，加快推进的步伐是大势所驱。笔者认为根据中央的《决定》因地制宜的制定地方性法律制度落实土地承包经营权抵押、担保制度是解决农民融资困境的根本路径。加快推进落实农村土地承包经营权抵押贷款制度是法律治理路径的最佳选择。
　　（二）成立区县级担保公司作为农民融资担保的补充机制
　　为了完善农民抵押融资及确立农村融资担保机制的途径在于成立农民融资担保公司作为补充机制，农民融资抵押、担保制度的落实，需要配套的制度加以保障，加之我国目前农村金融融资法律的监管缺失，更加需要适当的机制加以协调，缓解突破现有法律的尴尬局面，各地区政府应当成立农民融资担保公司，以区或县级为单位，为农民贷款融资提供担保，不仅是向农村金融机构提供，也要将非金融机构的融资途径引向农民同时对非金融机构的利率加以调整，使农民更容易获得贷款。这一补充机制作为农民融资方与金融机构的准入机制，不仅将金融机构、农民联系在一起，而且是政府的适当干预手段，起到监管的作用。同时，这一补充机制最好以立法的形式，将融资法律的缺陷与不足加以弥补，重点放在法律治理与监管，发挥其补充监管的作用。这也是笔者所提倡的“政府-金融机构-农民”三者协调理论的本质所在。
　　（三）破解“国有”金融机构严格的内部监管制度
　　许多学者认为农村正规金融机构如中国农业银行、中国农业发展银行和农村信用合作社，纷纷退出农村市场，偏离设立的初衷即服务“三农”，导致农民融资困难。笔者赞成此种说法，但这只是表象，理由在于农业银行在2009年之所以能成为上市的商业银行，原因在于它成立了“三农办”，肩负着扶持“三农”的使命。其本质在于这些农村正规金融机构严格的内部监管制度。 从融资效率上看，繁琐的审批程序耗费了许多的时间与经历。农村金融发展，农民融资需求增加，现有的统一部署、严格审批制度已制约农民贷款融资。要消除这一无形的门槛，笔者认为的法律治理途径在于破解“国有”金融机构严格的内部贷款审查制度，现有的涉及农民融资的法律规定缺乏，需要各个地方政府因地制宜的制定相关地方性法律法规，解构“国有”金融机构的严格监管制度，简化涉农贷款的审批程序，让农民容易获得贷款。这一法律路径的有效实施不仅能解决农民融资困境，更能缓解中小企业的融资难问题。