我国农药管理法制的绿色化变迁

【摘要】 农药作为重要的生产资料，对提高我国农业生产能力、促进农产品持续稳定高产起着重要作用，但是农药对生态环境与人体健康也存在巨大威胁，农药管理法律制度绿色化发展的目的就是在最大限度的发挥农药积极作用的同时，有效减少农药对环境的破坏、保障人类身体健康。事实上，我国农药管理法律制度的绿色化有一段历史的发展过程，只有从历史的视角对我国农药管理法制绿色化发展的全过程进行考察，我们才能更客观的看待各项法律制度制定的背景与目的，才能更全面的掌握农药管理法制绿色化发展的规律与趋势，进而找到农药管理法制绿色化得以全面发展的最佳路径。本文按历史的发展脉络，将我国农药管理法制的绿色化变迁分为三个发展阶段，即绿色化萌芽阶段、绿色化起步阶段和绿色化初步发展阶段。文章以新中国成立以来政治、经济等相关社会因素为分析背景，以农药登记制度、农药生产制度、农药经营制度与农药使用制度为研究主线，深刻探究新中国成立以来我国农药管理法律制度的变迁规律，总结成败得失，进而探寻农药管理法制绿色化全面发展的法律构想。本文分为五个部分。第一部分主要研究萌芽阶段的农药管理法律制度。新中国成立以来至1978年，为我国农药管理法制绿色化萌芽阶段，受特定历史条件影响，此阶段，政策是农药管理的主要手段，农药生产是管理的主要内容。该部分对农药质量要求、高效低毒农药的发展、农药工业三废的治理以及农药残留限量等农药生产方面的政策规定作出了详细分析，勾勒出了萌芽阶段农药管理法律制度的发展概貌。第二部分主要研究1978至1997年间，绿色化起步阶段的农药管理法律制度。为全面掌握这一时期我国农药管理法制的绿色化发展状况，该部分首先详细分析了改革开放以来我国农药管理法制发展的宏观法律环境，然后对农药登记制度、生产制度、经营制度、使用制度相关法律条文的主要内容进行了梳理，从而详细阐述了这一时期的农药管理法律制度是如何体现其绿色化特点的。第三部分主要研究1997年至今，绿色化初步发展阶段的农药管理法律制度。国际贸易消极的外部压力与国内农药管理法制的积极建设共同促进了我国农药管理法制的绿色化发展。该部分在分析《农药管理条例》及《农药管理条例实施办法》等规范性法律文件具体条文的基础上，详细论述了这一时期的农药登记、生产、经营、使用等法律制度的绿色化是如何在前一阶段的基础上得以初步发展的。第四部分剖析了农药管理法制绿色化变迁规律。该部分首先从外在变迁规律入手，揭示了我国农药管理法制形式上与内容上的变迁规律，然后在制度变迁理论的指导下，得出了我国农药管理法制经历了路径依赖式的演化性变迁，其过程还受到了行动者思想观念的影响的论断。第五部分阐述了农药管理法律制度绿色化进一步发展的初步构想。该部分以之前论述为基础，提出了农药管理法制绿色化进一步发展的法律设想，笔者认为监管力度的加大，农药经营许可制度、农药废弃物回收制度等绿色化新制度的建立，罚则条款的健全将是促进农药管理法制绿色化全面发展的最佳路径。 

一、我国农药管理法制绿色化的萌芽阶段

新中国法律制度是在推翻旧政权法律制度的前提下而建立起来的。1949 年 2 月，《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》的公布及 1949 年 4 月《废除国民党的六法全书及一切反动的法律的训令》的颁布标志着旧法制的废黜、新中国司法原则的正式确立，即一切司法工作必须以党和政府的各项法律、政策为准绳。然而，限于当时的社会历史条件，建国初期，我国的立法工作并未得到全面而系统的开展，取而代之的是党和国家各项政策的出台。就农药管理而言，国家对法制建设也未予以重视，政策成为了主要调整工具。

（一）农药质量的要求

自 1949 年新中国成立以来，国家对农药生产的管理一直集中于科研开发与生产数量之上，直到 1958 年，农药质量问题才被予以关注。1958 年 3 月召开的全国农药会议要求发展化学农药生产需“大搞群众运动”的同时，还指出“没有质量就没有数量，数量与质量同时并举”，这一政策的出台引起了全国各地区的普遍重视，各省、市纷纷针对本地区农药生产的具体情况，对农药质量做出了相关规定。例如，江苏省制定了农药质量标准、检验制度、操作规程和炉前监督等制度；常州市还总结了提高质量的十大措施（包括“磨细拌均”、“温高不结”、“加强分析”、“负责有制”、“注意安全”等）。1960年1月，为实现党中央提出的加速农业技术改造的号召，更好的完成农药生产、研究任务以支援农业，全国农药生产研究工作会议于北京召开。大会制订了 1960 年农药标准化工作计划，共包括标准草案 61 种（包括 38 种国家标准、20 种地区标准和 3 种厂订标准），在这之后的数年中，全国农药会议通过的农药质量标准不断对原标准进行修订和补充。1975年，为响应毛主席提出的关于产品质量问题的指示，中央又召开了全国农药标准审查会，可见，国家对农药质量标准化是极为重视的。在我国农药管理法制绿色化萌芽阶段，政策的号召力与影响力是巨大的，因而在中央高度重视下所制定的农药质量相关政策，各地区都狠抓落实，为我国农药工业的发展作出了不可磨灭的贡献。

（二）高效、低毒农药的发展

在 20 世纪 60 年代末至 70 年代初的几年里，筛选高效、低毒农药品种已成为我国农药研究工作的大势所趋。几年间，经研究筛选出的农药品种的毒性大多为中等毒或低毒，剧毒农药明显减少。高效、低毒农药的科研工作在国内已初具规模，而因国家并未出台相关政策予以明确规定，使高效、低毒农药并未得到广泛生产和使用，直到 1977 年。在全国“工业学大庆”、“农业学大寨”的热潮中，为加快我国农药工业学大庆的步伐，化工部于1977年6 月26日召开了化学农药生产会议。会议指出“为实现四个现代化，赶超世界先进水平，加快发展高效、低毒农药是我国农药工业一项急待完成的重任”。这次会议，对我国如何发展生产高效、低毒农药作出了明确部署：（1）为我国农药工业能赶超世界先进水平奠定坚实基础，应对我国农业发展起到关键作用的农药骨干品种扩大产量，并全面提高这些品种的质量、工艺技术和三废治理，为研制农药新品种创造条件；（2）各地区应在发展农药骨干品种的基础上，根据本地区的农业需求，积极发展高效、低毒农药新品种；（3）重视发展如病毒、细菌、农抗等生物农药；（4）新品种的研制过程中要做好毒性评价试验，不能盲目认同国外的评价结论。会议规定为我国发展高效、低毒农药指明了方向，使我国农药工业进入了一个崭新的历史阶段，为我国农药管理法制的绿色化奠定了基础。虽然在当时的历史条件下，会议的最终目的还是“完成生产计划”，但我们并不能否认党和国家对“保护环境”的先进认识。

二、我国农药管理法制绿色化的起步阶段

1978 年是我国农药管理法制发展史中重要的一个年份。这一年，农药管理的主要部门——农药检定所，重新恢复了工作，使我国农药管理工作从混沌迈向了一个崭新有序的时代；这一年，党的十一届三中全会召开了，改革开放的实施，促进了国际间农药管理法制的交流，我国在参与制定联合国农药管理相关《准则》的同时，还积极借鉴、吸收国外先进绿色化农药管理法律制度；还是这一年，我国《宪法》第一次出现了环保的相关内容，这意味着我国环保事业将提升到法律层面加以发展。就是在这样的年份，我国农药管理法制的发展开始步入了正轨，并初步有了“绿色化”特点。农药登记法律制度建立，提交登记申请需包含相关环保指数，登记后如若对环境有严重危害，可撤销登记；农药生产法律制度产生，生产农药需办理生产许可证、需文明生产、需达到质量标准；农药经营法律制度要求对农药实行专营，并严厉打击假劣农药销售行为；农药的安全使用以及按国家标准合理使用是这一时期农药使用法律制度的主要内容。对于农药管理法制绿色化起步阶段的宏观法律环境及农药登记、生产、经营、使用法律制度的绿色化特点，本部分将分别予以详细分析。

（一）农药管理法制初步产生的宏观法律环境

我国农药管理法制绿色化的初步产生受到了国际农药管理法制发展和国内环境保护意识增强的双重影响，具体分析如下：

1、国际法律环境

为了促进国际农业生产，增进全世界人民身体健康，保障世界各国农药的生产、使用、销售及管理的有序进行，1985年联合国粮农组织成员国共同审议通过了《农药供销与使用国际行为准则》（后简称《准则》），这是一部对世界各国，尤其是对发展中国家的农药管理法制发展产生巨大影响的国际准则。《准则》最早是由联合国粮农组织总干事于 1981年就国际上频频出现的农药管理混乱状况提出的建议，后在 1982 年召开的农药登记要求国际协调第二届政府磋商会议上正式决定制定，我国农业部也曾派员参加了此次会议，并就准则草案中关于发展中国家农药管理问题提出过多次建议，1985年，我国作为粮农组织成员国，参加了在罗马召开的联合国农业委员会第 23 届大会，《准则》最终审议通过。《准则》第六条“管理与技术要求”6·1规定：各国政府应采取行动，就农药管理制定包括注册在内的法律，同时为其有效实行做好充分准备；并应努力建立农药基础设施和农药产品在国内使用前登记注册的农药登记注册制度，以此来确保每一种农药首先按照本国的法律或规定登记注册后，才能出售供人使用。《准则》的制定与实施使世界各国纷纷意识到农药管理法制的健全不仅可以规范本国农药产业发展，还可以有效降低甚至避免农药对人、畜及环境可能造成的危害。

1989 年由联合国粮农组织、美国环保局等共同组织举办的亚太地区加强农药管理研讨会的召开对我国农药法制绿色化的初步产生具有积极意义。会议中，美国环保局农药管理署的专家们就本国农药管理情况进行了介绍：哈里森先生指出美国农药申请登记必须提交产品药效、环境影响、毒理学、残留等相关资料，并由专业部门对其进行审议；爱德华·杰森先生分析农药的使用具有两面性，在带给农民增收喜悦的同时，农药还可能由于残留对人们的健康产生负面影响，也可能因其毒性对环境造成一定损害，因此对农药的管理可采取四种模式：继续使用、限制使用、禁止大量使用、禁用。发达国家的先进管理措施为我国农药管理法制的绿色化发展提供了宝贵参考意见。

（二）农药登记法律制度绿色化的初步产生

自 1978 年以来，随着农药工业的崛起，我国农药品种不断增多、效用也逐渐加强，农药作为我们农业大国的重要生产资料，有效的促进了农、林、牧业逐年稳定高产。但当时，调整农药管理关系的法律除了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国环境保护法（试行）》中零星的几条原则性规定之外，其他专门调整农药管理关系的法律也几乎没有。如果说《农药质量管理条例（试行）》算是调整农药管理关系的法律，而其中也并未包含任何关于农药登记的规定。鉴于此种情况，为了充分利用农药在农、林、牧业发展方面的积极作用，同时也为了对农药的绿色化生产、销售及使用进行源头性的限制，农业部、商业部、卫生部、化工部、国务院环境保护领导小组于1982年4月10日制订颁发了《农药登记规定》。这是新中国成立以来的第一部关于农药登记的法律文件。

1、《农药登记规定》的主要内容及绿色化特点

《农药登记规定》共 16 条，首次对农药登记的管理范围作出了详细界定，严格要求国内生产的农药新品种和规定颁布前已生产的农药品种都必须进行登记，并对登记种类、登记程序以及申请登记所需资料和样品作了规定。现将《农药登记规定》的主要内容和绿色化特点介绍如下。

（1）《农药登记规定》的立法旨趣

《农药登记规定》制定依据是“《中华人民共和国环境保护法（试行）》的有关规定”。其制定的目的则为“保护环境、保障人民健康，促进农、林、牧业发展，加强农药管理”。由此可以看出，国家对农药未实行登记制度之前所造成的环境污染事件、人畜中毒事件以及混乱的市场秩序都有了初步认识，只有从源头上加强农药管理，实行农药登记制度，才能减少甚至杜绝禁止使用的高毒高残留农药对生态系统造成的破坏以及假冒伪劣农药对农药市场造成的秩序混乱。《农药登记规定》的立法旨趣为农药管理法制的绿色化迈出了第一步。

（2）农药登记程序的严格性

首先，申请农药登记所提交的资料中近半数是农药在环保方面的相关信息，包括：“急性、亚急性、慢性毒性和致畸、致癌、致突变等实验结果；在作物及其产品中的残留、代谢、降解和分析方法以及对食品卫生、劳动卫生和安全使用等标准的建议；对大气、水、土壤、植物和生态系统的污染影响”。对申请资料如此严格的规定，可以从源头上有效降低农药对环境的危害性，促使农药朝着更绿色、更环保的方向发展。而现行法律对农药登记材料的规定也是在此规定的基础上发展而来的。其次，申请农药登记的单位，需要“经化工部对其生产技术和生产标准、卫生部对其毒性和允许残留量、国务院环境保护领导小组对其环境质量影响、农业部对其应用效果和安全使用进行审查并签署意见（或各部门委托所属有关单位审查），商业部对其产品质量、包装规格提出要求，然后由农药登记评审委员会进行综合评价”，符合条件的方能领取登记证。前述规定表明，国家在农药登记程序上采取了严格的审查态度，除此之外，还处处彰显着农药管理初步绿色化的特点。 

三、我国农药管理法制绿色化的初步发展阶段........... 26

（一）农药管理法制绿色化初步发展的原因分析........ 26

1．农产品出口贸易的绿色化需求........26

2．我国农药管理法规体系的逐步建立...... 27

3．我国农药监管体系的逐步建立......... 27

四、我国农药管理法制绿色化变迁的规律......... 40

（一）农药管理法制绿色化变迁的外在规律......... 40

1. 农药管理法制形式上的变迁规律....... 40

2．农药管理法制内容上的变迁规律.......... 41

五、推进我国农药管理法制绿色化发展的初步构想........ 47

（一）逐渐加大监管力度........... 47

（二）加快建立绿色化新制度............48

五、推进我国农药管理法制绿色化发展的初步构想

农药管理法制在其发展过程中难免会存在某些缺陷与不足，而正是由于这些缺陷与不足使得农药管理法制绿色化的进一步发展受到阻碍。从前三个发展时期可以看出，我国农药管理法制的问题主要集中于三个方面：一是，监管部门执法不严致使绿色化条款无法落到实处；二是，农药经营与使用管理中，绿色化新制度有所缺失；三是，既有的环保条款因罚则不健全而缺乏可操作性。根据变迁规律，我国的农药管理法制还会继续沿着演化式变迁模式，在形式与内容上不断丰富与完善，从而迎来农药管理法制的绿色化发展高峰。以下便是笔者对推动我国农药管理法制绿色化进一步发展的初步构想。

（一）逐渐加大监管力度

按照现有法律规定，农药监管涉及方方面面：生产企业的核准、工业废水的排放、农药质量的检查、高剧毒农药的禁限用、农药残留的检测以及农药使用的培训，任何一个环节缺少监管，都将导致整个农药管理体系的断裂，所有相关绿色化规定可能都将无法落实。但实践中因监管不到位导致的农药质量不达标、经营市场秩序混乱、农产品农药残留超标的情况仍然时有发生。2013年5月发生在山东省潍坊市的毒生姜事件，又一次暴露了我国农药监管的弊端。潍坊姜农滥用剧毒农药“神农丹”造成生姜的农药残留严重超标，经媒体大肆曝光后，引起社会一片哗然。山东省在第一时间派出工作组前往事发地进行现场督导检查，潍坊市相关部门也开始对“神农丹”的经营和使用情况进行拉网式排查，一经发现违法经营“神农丹”的经营单位立马予以处置，对查获的农药残留超标的生姜及时予以销毁，此外，对农药使用者如何科学、合理使用农药也进行了认真培训，对施用过“神农丹”的土壤，也进行了全面翻耕并予以降解、排毒。事发后的短短数日内，农药监管相关部门就对如此严重的事件从剧毒农药的经营到农药使用的培训再到残留量的检测都作出了妥善处理。可见，各部门对农药的管理是有能力使其井井有条的，但如此严重的事件还是发生了，这只能说明法律对监管部门的职权规定并不完善，渎职的后果并不明确，最终导致了监管部门日常管理的不到位。

结论

本文着重讨论了我国农药管理法律制度是如何一步步进行绿色化变迁的，以及这种变迁规律将如何推进我国农药管理法制绿色化的进一步发展的问题。从全文的论述来看，笔者通过农药登记、生产、经营、使用制度四根线条的勾勒，展示出了我国农药管理法律制度从绿色化萌芽到绿色化起步再到绿色化初步发展的整个变迁历程。由此，读者可以对我国农药管理法制从新中国成立至今有一个全方位、多视角的认识。同时，通过对不同时期法律制度的研究，文章从法学、经济学双重角度出发，揭示了我国农药管理法律制度的绿色化变迁中蕴含的基本规律，包括内容与形式的外在规律以及路径依赖的演化性变迁与行动者思想观念影响的内在逻辑。

法律变迁是对社会变化的功能性需求的回应。鉴于此，笔者认为在绿色、环保理念必将充斥每个社会领域的未来，应采取以强化现有绿色化制度的执行性为主、以建立绿色化新制度为辅的方式来完善现有农药管理法律制度，同时需要立法机构、司法机构、行政机关以及环境法学者等各类主体不断探索新的发展思路，在理性交流的基础上共同协作。笔者期待我国农药管理法律制度的变迁向着绿色化全面发展的方向勇往直前。
 

参考文献:

• [1] 宁清同,欧冬良.  我国农药污染防治的法律思考[J]. 生态经济. 2012(09)
• [2]   全国农药经营管理工作座谈会在江西召开[J]. 农药研究与应用. 2012(04)
• [3] 钟承茂.  农药经营管理存在问题与对策[J]. 农药科学与管理. 2012(03)
• [4] 文家富,郑小惠,王刚云,陈光华,李宝功.  加强高毒农药使用管理的实践与思考[J]. 农药科学与管理. 2012(01)
• [5] 夏雨.  农药管理看山东[J]. 农药科学与管理. 2011(08)
• [6] 王献忠.  我国农药生产和使用现状及其展望[J]. 科技信息. 2011(13)
• [7] 左卫民.  刑事诉讼制度变迁的实践阐释[J]. 中国法学. 2011(02)
• [8]   各地高毒农药定点经营管理新举措[J]. 农药科学与管理. 2010(12)
• [9] 任晓燕,曹钟安.  健全农药管理法律法规 保障农药行业健康发展[J]. 农药. 2010(07)
• [10] 马永翠,石安宪,龚声信,李云国.  开拓农药经营使用管理新思路[J]. 农药科学与管理. 2010(03)