基于组织化调控和功能主义的社会治安综合治理的法治逻辑研究

发布时间：2014-10-23 19:30

【摘要】 本研究旨在从功能与规范双重视角审视并描述社会治安综合治理(以下简称治安综治或者综治)与法治的内在关联,长期以来,治安综治往往被当作一种司法政策,在有些学者看来它有违背法治之嫌。在现实层面,治安综治确有抵牾法治的诸多表现,由此强化了综治与法治分离甚至对立的认识。那么,在中国的现代化转型过程中,综治制度如何生成,主要发挥哪些功能,呈现何种实践逻辑,尤其是它与法治存在怎样的内在关联,构成了本研究的主要侧重和框架。本研究从实践逻辑出发,描绘“制度是怎样形成的”：在历史文献、规范文本和实证材料的梳理基础上,通过描述、解说、评价来回答延续30多年的治安综治制度的实然性与应然性。区分治安综治的功效与功能问题是理论研究的必要进路。在法学上,功效是以实用主义为面向的效果评价,并非制度逻辑本身所能彰显。于功效视角,治安综治为国家转型和社会变迁提供了效果显著的秩序保障,但也呈现出实用主义路径上的效能递减甚至失效。而作为规范主义进路的功能视角,则强调事物内涵的必然性,即制度内在的功能预期,它开发了理论空间。治安综治的核心理念是源头治理、系统治理、综合治理和依法治理,是中国社会变迁和国家转型过程中国家治理方式的一种体现,既具备中国传统文化因素,也反映着中国共产党执政与现代国家治理的内涵,同时也顺应了西方国家社会治理的理论与实践潮流。在治安综治的制度形成、进展、转型和发展中,与行政管理体制、政法体制密切关联,在维护社会稳定、保障社会公共安全方面发挥了积极作用。治安综治的制度确立是对1980年代“严打”政策的反思与超越,使得刑事政策由国家权力本位向国家社会双本位转变。同时,治安综治在逐渐深化社会治理理念的过程中不断弥补以市场化竞争为核心的法治建构的不足。但从制度规范层面,30多年的治安综治以执政党的组织化调控为主要特点,而政法系统的权力运行制度与压力型问责制度使综治的法治功能未能充分发挥。治安综治的法治逻辑在于,综治与法治是中国法治建设的不同面向。在法治兴起和发展过程中,综治应社会安全需求保障而起,是法治在社会治安上追求善治的体现,但在制度实践中,由于思维和体制惯性,综治在民主、权力、组织和制度等要素整合中是从过低的制度化走向较高制度化的一个过程。当综治的治安善治追求与法治思维、法治方式高度结合起来,它将最终融入现代法治,成为法治运行的重要组成部分和表现形式。本研究在肯定综治制度意义的基础上,提出了治安综治法治化建构的基本思路,以此完善治安综治体系,即根据结构功能主义原理,在重塑经济与社会关系的整体结构中提供内生型秩序保障的社会条件以及将公平正义作为社会有机结构的价值系统与社会共识；在治安综治制度革新中凸出法治元素和法治化方向,实现从维护政治社会稳定为首要目标向以公共安全与社会和谐为核心诉求的社会善治为根本目标的转变、以共治为治理模式,以法治为治理原则,通过执政党依法进行综治决策、政法职能转型和机构重组、治安行政模式转变和行政法转型、强化社会治安自治等重要制度的合宪性调整,实现综治的法治化建构,使得治安综治的制度功能发挥得更加全面、协调和有效。文章分为七部分,除了绪论,第一至三章主要回答“是什么”的问题,描述与解说治安综治到底是一项什么样的制度；第四章主要回答“为什么”的问题,解说和评价治安综治的制度逻辑及其正当性,并实证分析现行制度设计的问题；第五章则是回答“应该是什么”的问题,从规范主义视角阐述了治安综治制度法治化建构的基本思路。绪论部分阐述的是研究缘起,从综治与法治的现象观察出发,提出了研究的问题,旨在探讨社会治安综合治理与法治的内在关联。从目前来看,综治研究总体上是游离于公法之外的,如果将法学作为种自给自足的学科来理解的话,综治在公法研究上易于出现将其从制度上予以否定或者从立法上予以确认的倾向,但问题在于,这种方式并不能真实而深刻地揭示出综治制度的实践逻辑以及与法治的真正关系,因此单纯地运用公法理论和方法无法完成对这一制度实践的解释,还需要借助社会科学中其他学科的理论框架与分析工具来完成。绪论对该命题的既有理论成果作了系统梳理,使研究能够“站在巨人的肩膀上”,并说明了研究方法与思路、可能创新与不足。第一章是“社会治安概念的源起与变迁”。在中国语境中,社会治安具有复杂多义性,其内涵及价值取向的变迁是考察治安综治制度的前提和基础。笔者就社会治安的古代词义、近代转向和新中国的公安概念进行了全面梳理,并对治安及相关概念进行了分类,及其与西方治安观及新治理概念的比较分析。从国家与社会一体化时代走向相互分离的二元时代,清晰区分政治稳定与社会稳定的价值取向,并在稳定、安全、治安和权利等概念相互关联中形成新的认识是本章的核心。第二章是“社会治安综合治理的制度演进”。本章通过对综治制度形成前社会治理制度演进状态的梳理,对比分析30多年的社会治安综合治理制度的形成、进展、转型与发展,描述和解说了“综治制度是怎样形成的”的制度变迁逻辑。本章认为,制度变迁的逻辑并不等于逻辑的制度理性论证,治安综治的逻辑起点必然基于现实社会安全的需要,唯此,综治才能展开其在法治中的善治面向,并看到由过低制度化走向较高制度化的法治过程与状态。第三章是“社会治安综合治理的体制框架”。本章从治安综治的职能体系、组织体系和权责体系三个方面分析了治安综治的体制框架,初步回答了综治职能的特点、综治主体、权限、责任、综治机构性质及与政法委的关系等。组织、权力和制度是综治的重要要素,它们之间的相互配置关系既是综治变迁的制度依附,也是对静态体制进行问题透视的重要视角。第四章是“社会治安综合治理制度的正当性及其实证分析”。本章结合实证分析对综治制度进行了正当性评价,通过实地调研、参考既有调研素材、考察综治事件等实证方法深入分析治安综治的基层现象与权力运行背后的制度结构,分析了综治的社会功效和法治功能及其存在的问题,为综治制度创新和法治化构建提供实践论证和基础。第五章是“社会治安综合治理的法治化建构”。本章阐述了治安综治法治化建构的价值共识、模式特征、基本原则以及重大制度的合宪性调整。本章认为,公平正义是价值共识；“善治、共治与法治”是模式特征；以公共安全和社会和谐为核心诉求、社会自由和社会秩序的平衡和恪守正当法律程序是基本原则；重大制度的合宪性调整主要包括执政党依法进行综治决策、政法职能转型和机构重组、治安行政模式转变和行政法转型、强化社会治安自治等。文章的结语总结并重申了综治的法治逻辑,即综治是法治的善治面向。 

第一章社会治安概念的源起与变迁

 

本章着眼治安内涵及其价值取向的变迁，就社会治安的古代词义、近代转向和新中国以来的公安概念进行全面梳理，并对治安及相关概念进行了分类，及其与西方治安观及新治理概念的比较分析。本章认为，从国家与社会一体化时代走向相互分离的二元时代，清晰区分政治稳定与社会稳定的价值取向具有重要意义，有助于在稳定、安全、；治安和权利等相互关联中形成新的认识。

 

第一节我国社会治安的内涵与价值取向

 

治安综治是历史形成的一个制度性概念。2011年，社会治安综合治理委员会更名为社会管理综合治理委员会，并不能得出治安综治已被替代并淡出综治制度视野的结论。在社会治理中，治安综治必不可少。在中国语境中，治安是一个复杂多义的概念，但治安是综治制度向研究者开放心灵的胡匙。通过治安概念源起与变迁的考察与分析，揭示治安内涵的变化及其价值，是考察治安理念、治安综治体制建构的前提和基础。

 

一、社会治安的古代词义：国治民安与综合为治

考究中国古代典籍中的“治安”词源，治安一词早期是分开使用的。总的来说，“治”相对“乱”而言，含有井然有序之意；“安”相对“危”而言，含有安定、安全之意。《易经》记载“黄帝亮舜垂衣裳而天下治”以及“君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”，“垂衣裳”何以天下治”？《周易正义》之《韩注》给出这样一个解释：“垂衣裳以辨贵贱，乾尊坤卑之义也。”“安而不忘危、存而不忘亡、治而不忘乱”阐述的道理是，国家稳定时不忘存在不稳定因素，要居安思危；国家鼎盛时不忘国家出现衰落状态，要防微杜渐；治理天下时不忘国家会有动乱发生，要未雨编缓及时因时而为修改完善原有施政方针。此时，治与安的词性已从《说文解字》描述的一种社会状态转变成一种构建和维护国家秩序的行为。

人们普遍认为，治安两字合并使用最早出自战国《韩非子显学篇》，但也有学者认为，孔子《孔子家语辩尔解第三十五》和管仲《管子形势解第六十四》更早使用管子曰：“生养万物，地之则也；治安百姓，主之则也。”孔子曰：“君子之音温柔居中，以养生育之气，；忧愁之感不加于心也，暴厉之动不在于体也。夫然者，乃所谓治安之风也。”管仲所说治安，即为治理（百姓）使之安定，据《国语齐语》记载，管仲的治安方法是推行“四民分业，一体之治”的综合为治，为齐国率先称霸提供了稳定的秩序条件。而孔子所描述的治安则体现其对天下太平、社会安宁状态的追求，在实现路径上，据《论语》记载，孔子依据性善论与仁学论提出德主刑辅的综合治国思想。

 

第二节社会治安概念的分类与比较

 

一、社会治安概念的分类及其政法视角

本文对社会治安概念的分类，以社会治安概念的内涵与价值建构为标准，为治安综治制度研究提供分析进路。而社会治安从古代词义、近代转向到现代国家社会二元时代下的法治定位，具有多义性与复杂性。人们对与社会治安相关联的政治稳定、社会稳定、国家安全、社会安全等概念在认识上并没有清晰界定，稳定观、安全观和治安观对制度建构具有重要影响，本文首先对这些相关概念及其观念作进一步的梳理。

1、相关概念及其观念的进一步梳理

在转型中国国家治理与国家发展的双重诉求中，改革、发展和稳定是互为依存、互为条件、不可分割的有机统一关系，其中改革是动力，发展是目的，稳定是前提。三者关系始终是中国现代化总揽全局的重大关系。基于知识与权力的共生关系，三者如何有机统一并且正确处理结合点并非易事。“稳定压倒一切”从这个意义、逻辑和功能上得以解释与理解。但需要重新思考的是，从传统的静态、追求形式稳定、治乱循环的人治稳定观转变为人本的、动态平衡的、追求公正、民主、和谐和可持续的法治稳定观，是存在于思维和体制惯性、传统的现代转换和法治探索的现实复杂因素和关系之中，是一个知识和权力不断深化的过程。在稳定观的认识上，人们对于稳定所包含的政治稳定与社会稳定两个方面总是在整体上加以认识与理解，少有人进行具体的细致分析。

所谓政治稳定，在一般意义上，是把社会冲突控制在一定秩序之中，政治系统能够保持动态的有序性和连续性；比如没有全局性的政治动荡和社会动乱，国家政权没有突发性质变，公民没有通过非法方‘式参与政治或夺取权力，政府在社会秩序维护中无需采用暴力、强制手段压制公民政治行为等等；但政治稳定不是绝对稳定，是动态过程中相对稳定，并不反对改革与发展，政治系统各要素总是要发生变化，但基本政治价值、文化、政治制度或宪政架构比较持续或发生比较平缓的变化。而社会稳定是社会各种矛盾、因素体现和问题解决的总体状态，影响社会稳定的突出问题主要有犯罪问题、群体性事件、贫富分化以及腐败问题、民族问题、恐怖袭击等等，这些问题的出现，给社会公共安全和社会公众的人身、财产安全带来严重损害。

政治稳定和社会稳定是稳定的两个维度，两者既有区别也有关联，社会稳定是政治稳定的基础，社会不稳定可能影响政治稳定；反之，：政治稳定也能在一定程度上促进社会稳定。国家和社会安全是两者的目标、利益和价值指向。所谓国家安全是指国家没有外部威胁侵犯与内部混乱失序的客观状态，是涵盖国民、领土、主权、政治、军事、经济、文化、科技、生态、信息等多领域安全的概念；而社会安全是处置社会事件、化解社会矛盾和预防社会问题而采取各种措施、对策、知识达致社会处于安定、公众人身财产得到保障的安全状态。政治稳定关注治和乱，在指向上更加体现国家安全；而社会稳定关注安和危，更加体现社会安全。

 

第二章社会治安综合治理的制度演进

 

在人类历史发展过程中，制度演进总有其特定的条件与语境，因此制度变迁的逻辑并不等于逻辑的制度理性论证。这可能会让已经习惯于崇拜人类理性的人们指责为是对制度理性构建的艇低，同时产生“既然制度形成不是理性设计的或具有偶然性，是否意味着是随机的和无需社会条件”的误解。正如美国通过“马伯里诉麦迪逊案”确立、违宪审查这样一项对于美国宪政至关重要的制度那样，“制度在发生学上的伟大意义往往是后人回头展望之际构建起来的，在后来者总体历史观的观照下和理性塑造下才有了神圣的光环；而这种光环常常使我们不能也不敢以一种经验性的求知态度来‘凝视’（福柯语）它和凝视我们自己。”

一项制度的发生、形成和确立，正如弗格森、休谟、门格尔、哈耶克他们认为的那样，“是人类行动的产物和演化的产物，在时间流逝中完成，在无数人的历史活动中形成。”改革开放以来，治安之所以需要综治，必然基于现实治安的需要，这是制度形成和发展的逻辑起点。本文认为，综治是法治在善治面向上的追求，但在法治化进程中，综治制度同样经历了一个从过低的制度化走向较高的制度化的过程。在社会的安全需求上，综治是主线，但其制度实践必将与法治思维与法治方式结合，最终以“善治、共治和法治”的治理理念与模式融入现代法治，成为法治运行的重要组成部分和重要表现形式。

 

第一节改革开放前的社会治安

 

虽然近代以来社会治安因去刑法化的走向而在一定程度上出现与政治国家、刑事犯罪与治安行政的制度界分，但新中国政权在废除旧法统基础上的初建，结合中国共产党革命的政法传统，在社会治安的理解上，治安含有对敌斗争、刑事犯罪和行政上的一般违法的含义，时时与政权巩固稳定和国家安全结合在一起，这也不足为怪。在讨论改革幵放前的社会治安时，对这个概念的理解需要重申。描述改革开放前的社会治安以及社会治安的具体维护，是本文理解改革开放之后治安施以综治内在逻辑的一个视角。

 

一、建国初期社会治安的治理逻辑

R.麦克法夸尔和费正清的《剑桥中华人民共和国史》有两段关于“文革”对社会治安和社会秩序破坏的描述：

“严重破坏了城市的社会秩序……1969年大动乱阶段的结束并未能使社会秩序恢复到以往那种程度。黑市交易、非法买卖和投机倒把娼厥。在公共汽车和有轨电车上小偷肆虐，瞭在外面的衣服及放在外面的自行车稍有不慎就会不翼而飞。人们在晚上独自行走时比过去更加害怕，一些尊人听闻的传说如抢劫、强奸、谋杀更令人毛骨悚然。也许最使人胆战心惊的是犯罪集团或黑社会’幵始在大城市出现，他们的犯罪方式同世界其他地方的一样——占据地盘，制造土武器，同敌对的集团进行火并。城市居民们越来越害怕到这些黑社会活动娼獗的地方去，他们也同样担心自己的孩子会受到这些黑社会势力的影响。比较而言，中国城市犯罪率比世界其他一些国家低得多，然而，中国的市民们已感觉到他们曾无比感激的年代里的社会安全和公共纪律现在已是荡然无存了。”

“植根于‘文化大革命’的犯罪和青少年犯罪，到了后毛泽东时代还在延续，这使人们感到担忧，的确，逐步结束城市青年上山下乡计划和允许满腹牢骚的青年返程但又不能安排他们充分就业，可能又加重了城市犯罪问题。年以后，由于新的新闻政策允许对大的犯罪案情进行报道，加之对执行新刑法所作的广泛宣传，人们感觉到的犯罪风险或许比真正的犯罪率还高。人们留恋过去的好时光，那时候他们能在夜间独自一人无忧无虑地散步，公共道德水平极高。在毛泽东以后时期，这种怀旧情感依然很强烈。”

 

第二节社会治安综合治理的形成与进展

 

一、在法治兴起中综治形成

1.、法治的兴起

重建国家治理体系是文革后，特别是党的十一届三中全会后国家建设的基本主题。这是重建执政党政治合法性和权力组织网络的需要，也是人民对安定秩序和社会安全的需要。如何重组民主、权力、组织和制度要素并决定国家治理和发展的进路，是执政党当时的重要选择。

法制建设是法治兴起的起点，这是国家治理知识与权力的技术层‘面的选择，基于文革践踏人格尊严和人道主义的反思，在战争、批斗、诉苦、公审、劳改、下放、运动、民主、动员、政策、宣传、口号、教育、说服、做工作、反省等一系列权力技术中，选择法律作为面向现代国家治理的核心工具成为当时执政党和人民的共识。邓小平关于民主法制思想的重要论述详细阐述了这一共识：第一，在党和国家建设中，制度建设具有重要意义，制度更具有根本性、全国性和稳定性和长期性，制度保障要通过宪法表现出来。第二，要防止领导人个人权力过分集中，要加强民主，但民主要和法制有机统一起来，必须“使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”第三，加强社会主义法制建设，要坚持有法可依、有法必依，违法必究，执法必严，在法律面前人人平等的原则。可见，民主是重建执政党社会合法性和权力组织网络的逻辑起点和目的，法律既是权力技术也是运行方式，民主需要通过法律化的权力方式和制度化的组织载体加以实现。上述要素在逻辑上重新认识与界定，才为法治兴起提供了一种可能，从这个意义上认识法治，也才更加贴近法治本身的真实性。在中国，法治兴起是国家的产物而非社会的产物，是国家在特定历史条件下由于政治目标的转变而导致治理策略以及与此相匹配的治理技术的转型。法治是一种独特的权力机制和话语结构，是现代国家理性化发展的治理术，法治兴起，法律技术的发展和变化无疑在推动国家治理技术的理性化，使得国家权力及其运行由粗糙、赤裸裸甚至粗暴走向精致、隐蔽和迂回。在法治兴起的过程中，权力技术的转型必然需要塑造性的权力主体，即法律职业共同体的形成与发展。在此逻辑上，“文革”后执政党权力组织网络的恢复与重建集中体现为对国家司法体系的恢复与重建。

 

第三章社会治安综合治理的体制框架........83

第一节社会治安综合治理的职能体系......83

一、治安综治的职能定位.......83

二、治安综治的职能特点.......85

第四章社会治安综合治理制度的正当性及其实证分析.......111

第一节社会治安综合治理制度的正当性分析...........111

一、正当性分析的说明..........111

二、正当性的基本内容及实证说明.........114

第五章社会治安综合治理的法治化建构.......137

第一节社会治安综合治理法治化的价值共识与模式特征......137

一、法治化的价值共识：确立“公平正义”的核心精神要件.......137

二、法治化的模式特征：“善治、共治与法治”三位一体........140

 

第五章社会治安综合治理的法治化建构

 

前述，治安综治基于“严打”功效递减以及法律工具主义的反思而提出，它从源头治理、系统治理和综合治理理念出发，是治安在法治善治目标价值上的具体表现，治安综治在实用主义进路中对转型社会稳定秩序发挥了显著功效，但由于执政党的组织化调控、压力型体制机制和基层策略主义的特点使其功效递减，以致于对以经济逻辑为主线的法治补充功能和善治追求的制度功能没能充分发挥。综治就是法治，因为综治是法治的善治面向，同时也是现实法治建构功能不足的补充者，只不过综治的法治逻辑展开从过低的制度化走向比较高的制度化，需要一个过程，当其在治安和社会治理的善治追求与法治思维、法治方式充分结合在一起时，它将最终融入中国的现代法治，成为其重要的组成部分。治安综治的法治建构是其法治逻辑展幵的重要体现，也是制度功能发挥的前提。

同时，正如本文秉持的制度变迁逻辑，治安综治法治建构需要反思和修正经济发展和市场化逻辑下的治安综治和社会治理逻辑，根据社会学家卡尔布兰尼“脱嵌和入嵌”理论，通过经济社会发展模式及其法律和政策的调整，逐渐形成经济嵌入社会或者把社会作为母体来孕育经济的结构关系，这是治安综治和社会治理思维模式转变背后的结构性关系和问题，也是综治法治逻辑展开和制度建构进路的前提条件。

 

第一节社会治安综合治理法治化的价值共识与模式特征

 

一、法治化的价值共识：确立“公平正义”的核心精神要件

根据结构功能主义的观点，“文化系统”在社会结构四大系统中执行模式维护功能，均衡秩序的“共同价值内化”就是“文化系统”功能，也就是社会共识的价值体系。综治法治化的应有之义。具体而言，在政治稳定与社会稳定、公共安全与个体安全中需要共持何种价值规范建立和扩大“国家与社会”关系中的共识。本文认为，确立公平正义的社会共识，是法治化注入价值追求的重要体现。在国家社会二元结构不断深化塑型过程中，国家主流价值由原来的“效率优先，兼顾公平”发展到“公平正义”，并将其表述为法治的价值追求。

 

结语

综合治理：法治的善治面向在事实与规范之间，在功能与规范的双重审视下，综治的制度逻辑对那个关心于它的那个心灵终于开放出其法治的逻辑。综治应社会安全需求保障而起，是法治在治安上追求善治的体现，综治讲究源头治理、系统治理和综合治理，既有中国传统文化的因素，也反映了中国共产党执政与现代国家治理的内涵，同时也吸收了西方国家社会治理的思想元素。综治与法治是中国现实法治的不同面向，综治也是现实法治发展不足的补充者。历史实践总没有描述和想象的那么理想和美好，综治的法治逻辑在其展开过程中经历着从过低制度化向较高制度化的漫长过程，这一过程仍将持续，综治法治化的建构仍将从理念、原则和制度上进行全面革新，当综治的善治追求与法治思维、法治方式高度结合的时候，它将最终融入现代法治，成为法治运行的重要组成部分和表现形式。

综治也有特殊性，作为党政关系的一种特殊权力机制，它也经历了威权的出场、市场的出场和日趋明显的社会出场，体验了自身不同机制的效应。现代国家在走向程序主义法治和自由主义权利过程中，如何克服其价值中立所产生的弊端，以足够的力量、勇气和自信担负起推进现代国家治理与实现国家发展的双重诉求，需要以政治意识和伦理内容建构的政治国家。在新权威主义之下的法治建设中，综治与社会的出场结合，其法治逻辑的展开将会给中国法治和宪政蕴含何种特殊意义？
 

参考文献：

• [1] 肖金明.  为全面法治重构政策与法律关系[J]. 中国行政管理. 2013(05)
• [2] 杨雪冬.  压力型体制:一个概念的简明史[J]. 社会科学. 2012(11)
• [3] 何哲.  “善治”概念的核心要素分析——一种经济方法的比较观点[J]. 理论与改革. 2011(05)
• [4] 沈岚.  中国近代治安处罚法规的演变——以违警罚法的去刑法化为视角[J]. 政法论坛. 2011(04)
• [5] 韩大元,于文豪.  法院、检察院和公安机关的宪法关系[J]. 法学研究. 2011(03)
• [6] 喻中.  论“治-综治”取向的中国法治模式[J]. 法商研究. 2011(03)
• [7] 董纯朴.  中国近代治安历史特点研究[J]. 广州市公安管理干部学院学报. 2010(04)
• [8] 张德美.  清代保甲制度的困境[J]. 政法论坛. 2010(06)
• [9] 肖金明.  公法观念变迁与中国特色公法体系建设[J]. 河南社会科学. 2010(05)
• [10] 谌洪果.  “枫桥经验”与中国特色的法治生成模式[J]. 法律科学(西北政法大学学报). 2009(01)

本文编号：9727