论我国检察机关参与行政公益诉讼制度构建

发布时间：2014-12-23 10:27

 

【摘要】 构建检察机关参与行政公益诉讼制度是我国完善行政诉讼所必须关注的重要内容,它对完善我国现行监督体系、推动行政诉讼理论的发展和填补公益诉讼的空白,解决社会矛盾,保护国家利益和社会公益具有重要意义。当前我国行政公益诉讼现状不容乐观,诉讼热情不高,角色定位不明,诉讼权利不祥和具体程序缺失等问题严重影响了我国检察机关参与行政公益诉讼的积极性。再加上近年来行政公益侵权案件的不断增多,公众也迫切呼唤构建一套完备的行政公益诉讼制度。传统诉权理论、诉讼信托理论和诉之利益理论的不断发展成熟为构建检察机关参与行政公益诉讼制度提供了理论支撑,同时,国内行政公益诉讼在理论和实践中的不断探索,域外相对发展成熟的行政公益诉讼制度的启示以及我国检察机关的法律性质和自身优势也为我国检察机关参与行政公益诉讼提供了现实可行性。一套完整的程序设计是构建检察机关参与行政公益诉讼制度的前提和重点。当前,对于程序设计的重点主要集中在以下几个方面：第一,角色定位方面。学界关于检察机关在行政公益诉讼中的角色定位主要有原告资格说、公益代表人说、公诉人说、法律监督人说、诉讼代理人说以及双重身份说,以上六种学说既有其合理之处也有其不足之处。本文将检察机关在行政公益诉讼中角色定位于法律监督者和公益保护人。因检察机关在行政公益诉讼中不享有普通诉讼中原告所应享有的诸多权利,所以检察机关不应等同于行政公益诉讼中的原告,又鉴于检察机关的法律性质,即我国的法定法律监督机关,检察机关参与行政公益诉讼应看做是其行使监督权的方式之一,此时,检察机关的角色应是法律监督者身份；另外,因我国检察机关在性质和隶属上都与西方检察机关有本质区别,故我们将检察机关在行政公益诉讼中的角色定位在公益保护人以区别与西方的公益代表人,从而也避免了因“公益代表人”概念表述过于绝对而带来的概念局限。第二,方式选择方面。综合《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》的相关规定,关于检察机关参与诉讼的方式主要有提起诉讼、支持起诉和督促起诉三中类型,本文将这三中方式也借鉴到行政公益诉讼中且能够较好的满足诉讼需要。第三,受案范围方面。关于行政公益诉讼的受案范围问题,学界讨论较多,大多集中在抽象行政行为、具体和行政事实行为三个方面,本文认为对行政公益诉讼的案件范围应做明确限制,不能模糊不清,界限不明,现阶段,我们不宜将全部抽象行政行为纳入到行政诉讼中,应采取渐进的方式逐步将规章以下的抽象行政行为试行纳入,而对具体行政行为,笔者建议采取列举式立法方式,规定将“国有资产流失案件、环境污染案件、扰乱社会市场经济秩序案件和危害社会公共利益的行政案件”等几类典型案件纳入行政公益诉讼。第四,诉前程序方面,检察机关应根据案件来源的不同选择不同的诉前程序。本文认为检察机关参与行政公益诉讼的诉前程序应分为两类：第一类,当检察机关发现违法行政行为损害公益而直接提起诉讼时,此时检察机关应先向作出违法行政行为的行政机关发送一份书面意见书,督促其在合理期限内纠正违法行政行为,若该行政机关拒不纠正或者认为其作出的行政行为并未违反法律,此时检察机关才可向法院提起行政公益诉讼。第二类,当检察机关非自己发现而是基于公民个人或社会组织的检举、举报等需要提起行政公益诉讼的,检察机关应告知公民个人或社会组织先向做出违法行政行为的行政机关申请行政复议,若该行政机关限期内未作出合理解释或行政相对人对行政机关的复议决定不服,此时才可以申请检察机关提起行政公益诉讼。第五,举证责任方面,学界对于举证责任承担有两种观点,一种观点认为应与现行行政诉讼法的举证规则保持一致,即由检察机关承担初步证明责任,被诉具体行政机关承担证明其行政行为合法的举证责任；另一种观点认为检察机关在行政公益诉讼中不再是普通行政诉讼的弱势,其所拥有的公权力足以抗衡行政权,故应按照传统诉讼的举证规则,即谁主张,谁举证,由检察机关承担主要证明责任。本文赞同前者观点。第六,诉讼权利方面,应赋予检察机关抗诉权和撤诉权,不应赋予其反诉权、和解权和调解权；第七,诉讼后果,行政公益诉讼中,检察机关若败诉,则不应让其承担监察失实的不利法律后果,若胜诉,则法院应在判决中确认被诉行政行为违法,相关赔偿问题则需权利受到侵害的实体权利人另行提起民事诉讼。 
 

引言

对于行政公益诉讼受案范围，学界主要提出了列举立法和概括立法两种方式，其中对抽象行政行为是否应纳入行政公益诉讼受案范围争议较大。对于检察机关参与行政公益诉讼所应承担的举证责任，学界主要有两种观点，第一种观点认为检察机关在行政公益诉讼中承担的举证责任应与普通行政诉讼保持一致，即承担初步证明责任，而由被诉行政机关承担主要证明责任；第二种观点认为检察机关在行政公益诉讼中承担主要证明责任，因为行政诉讼中的举证责任倒置规定，但检察机关的自身优势及其主动介入诉讼的行为应由其承担主要证明责任。对于检察机关参与行政公益诉讼的其他程序问题，诸如诉讼权利问题、诉讼结果问题以及参与方式问题等等，学者也从不同角度进行了讨论。总体来讲，我国学术界对于检察机关参与行政公益诉讼的讨论是非常积极和深入的，这种广开言路学术争鸣之势对推动我国行政公益诉讼制度的发展大有裸益。

............

一、检察机关参与行政公益诉讼存在的问题及原因分析

（一）存在的问题
近年来，民事公益诉讼的案件逐渐增多，但是行政公益诉讼案件数量却没有增加，尤其检察机关参与行政公益诉讼的案件更是少之又少。检察机关参与行政公益诉讼从表面上看是扩大了检察机关的职权范围，但为何实践的热情不高呢？原因主要有两点，但是其并没有明确指哪些机关，这就给检察机关介入公益诉讼带来障碍。以上两点原因严重影响了检察机关参与公益诉讼的热情，致使行政公益诉讼制度推进缓慢。学界关于检察机关在行政公益诉讼中的角色定位众说纷绘，检察机关自身对其应以怎样的身份和地位参与行政公益诉讼也感到困惑。缺少理论支撑，缺少法律依据，是影响检察机关在公益诉讼中如何定位的最大障碍。

（二）现实依据
从世界各国的法律制度来看，行政公益诉讼制度已变成一种通例，尽管各国行政公益诉讼的表现形式和称谓不尽一致，但却有许多共同特征：主体广泛，程序法定等等。行政公益诉讼制度的理论基础和实践经验在西方国家发展已经相对成熟，我们应积极吸收、转化和借鉴，从而为构建符合我国实际国情的行政公益诉讼制度提供现实依据。检察机关参与行政公益诉讼有其自身优势。首先，检察机关是国家法律监督机关，相比社会团体和个人，其更有优势与强大的行政权抗衡，更有利于实现保护公益的目的；其次，从检察机关提起诉讼的能力上来讲，检察机关有人员、财物和技术等条件的保障，熟悉相关业务知识，具有较强的诉讼能力，能够担当起检察机关法律监督的职能，保障社会的公平正义，维护国家利益和社会公共利益。

二、检察机关参与行政公益诉讼的依据..........12
（一）理论依据........12
（二）现实依据.........14
三、检察机关参与行政公益诉讼的程序设计........19
（―）检察机关参与行政公益诉讼的角色定位...........19
（二）检察机关参与行政公益诉讼的方式选择.........20
（三）检察机关参与行政公益诉讼的案件范围.........22
（四）检察机关参与行政公益诉讼的其他问题.........24
结语..........28

三、检察机关参与行政公益诉讼的程序设计

（一）检察机关参与行政公益诉讼的角色定位
学者关于检察机关参与行政公益诉讼的角色定位众说纷纭，其中将检察机关定位于行政公益诉讼的原告一说讨论最为广泛，影响最大。原告资格说认为检察机关在行政公益诉讼中应处于原告地位。它认为行政公益诉讼是行政诉讼的一种，提起诉公的一方即是本诉的原告。原告资格说的缺点在于若肯定了检察机关在行政公益诉讼中的原告地位，则意味着肯定了检察机关应该享有原告所享有的一切诉公权利，如此，我们将对检察机关是否享有和解、撤诉等权利，以及被告是否能就检察机关的起诉进行反诉等问题产生困惑。检察机关具有保护国家利益和社会公益的法定职责，在行政公益诉讼中若赋予其和解、撤诉的权利，则可能会出现牺牲公益的后果，这对公益保护是不利的。另外，若将行政公益诉讼完全等同于一般行政诉讼对待，则被诉行政机关对原告之诉应享有反诉的权利，但鉴于行政公益诉讼的特殊性，其提起者是检察机关，若赋予被告反诉权，则检察机关在诉讼中的地位是非常尶她的，其法律监督机关的性质决定不宜赋予被告反诉权。

（二）检察机关参与行政公益诉讼的方式选择
督促起诉较多适用于处理国有财产流失案件中。督促起诉，即指在侵害事实中有明确的原告但原告基于其他利益怠于行使其诉讼权利，而此时检察机关以检察建议的形式督促其行使诉讼权利，以保护社会公共利益和国家利益不被侵害。例如民事公益诉讼中，在国有企业改制过程中，当事人双方恶意串通，通过伪造证件、恶意签订合同等手段共同侵吞国有财产，此种情况下，原告与被告是利益共同体，原告几乎不可能或者甚至根本不可能去起诉被告，而且这种案件通常具有隐蔽性，若非原告配合是很难发现或举证的。检察机关若通过其他途径获知此情况，应通过检察建议的形式督促原告起诉，以保护国家利益。检察建议虽然表面上不具有司法强制性，但其法律性仍不容小视，司法实践中，原告在接到检察机关发送的检察建议后通常都会积极提起诉讼。
............

结语

从目前我国行政公益诉讼发展现状、域外立法例的借鉴以及诉讼法基本理论的发展考量，在我国构建检察机关参与行政公益诉讼制度有其必要性和可行性。在进行检察机关参与行政公益诉讼制度设计时，笔者认为：角色定位方面，检察机关应将自身定位于法律监督者和公益保护人的角色；参与方式方面，检察机关应以提起诉讼、支持诉讼和督促起诉为参与行政公益诉讼的主要方式；案件范围方面，对具体行政行为应采用列举立法，诉前程序方面，检察机关应根据案件类型和参与方式的不同选择不同的诉前程序；举证责任方面，应与现行行政诉讼法的举证规则保持一致，即由检察机关承担初步证明责任，被诉具体行政机关承担证明其行政行为合法的举证责任；诉讼权利方面，应赋予检察机关抗诉权和撤诉权，笔耕文化推荐期刊，不应赋予其反诉权、和解权和调解权；诉讼后果方面，在行政公益诉讼中，检察机关若败诉，不应让其承担监察失实的不利法律后果，若胜诉，则法院应在判决中确认被诉行政行为违法，相关赔偿问题则需权利受到侵害的原告另行提起民事诉讼进行解决。

...........

参考文献:

[1] 屈萌.  论我国行政公益诉讼原告资格的确立[D]. 辽宁大学 2013
[2] 祝琳.  论检察机关提起民事公益诉讼的理论根据[D]. 南京大学 2013
[3] 潘雨.  行政公益诉讼探究[D]. 山东大学 2013
[4] 李玉婷.  我国行政公益诉讼原告资格制度研究[D]. 兰州大学 2013
[5] 张亚东.  我国民事公益诉讼制度的完善[D]. 郑州大学 2013
[6] 周锴.  行政公益诉讼制度研究[D]. 安徽大学 2013
[7] 张彦菁.  论我国环境行政公益诉讼制度的构建[D]. 安徽大学 2013
[8] 刘艳敏.  检察机关提起行政公益诉讼的制度研究[D]. 内蒙古大学 2012
[9] 李杰.  论我国行政公益诉讼制度的构建[D]. 燕山大学 2012



本文编号：10823