试论行政审判中的司法建议制度的思考

　　论文摘要 为了满足社会司法需要，，更好地解决行政纠纷，扭转行政审判的尴尬处境，司法建议便风行于行政诉讼之中。就目前情况而言，我国还存在着不完善的司法建议制度。本文通过对我国司法建议的主体进行理清，从根本上对司法建议内涵进行揭示，对现阶段我国司法建议中的问题及产生问题的原因进行总结。以司法建议有效机制的建立作为问题的突破口，同时在对司法建议的三要素进行明确的基础上，创建一套比较符合法院审判和实践的工作流程，并保证在管理社会的过程中，法院能够对问题予以及时的发现与反映，并对其予以积极的解决，已达到行政审判中司法建议权的终极目标及根本价值的目的。

　　论文关键词 行政审判 司法建议 行政机关 法院

　　在我国法制建设的进程中，行政审判中的司法权对社会利益的平衡以及社会冲突的解决有重要影响，我国市场经济所推出的国策使法院成为权利领导者，当生活的主导者不再是行政权力之时，当正当的法律之治逐渐被大众所认同之时，法院就在以一种空前绝后的深度与强度深入到社会与经济生活当中，并成为一项令人不可抵抗的权力。司法建议是法院对社会管理工作进行参与的重要组成部分，同时也是法院在司法理念的正确指导下，通过特殊的视角对社会管理的审视及参与的途径之一 。

　　一、我国行政审判制度中司法建议的现状与问题

　　在最开始颁布《民事诉讼法》和《行政诉讼法》之时，司法建议并未受到大众的重视，然而，随着改革开放的不断深入以及不断向前发展的市场经济，越来越多的社会纠纷及冲突逐渐涌现出来，其中还有很多的群众性冲突，这种状况下，单纯的依靠司法部门的制裁已经远远得不到矛盾的解决。此时，享有“防范于未然”及“亡羊补牢”之称的行政审判司法建议逐渐登上法律的舞台，而且慢慢的进入了大众的视野。与此同时，社会各界人士也逐渐开始重点关注司法建议工作，而且有些法院甚至还自发的在探讨司法建议工作中进行了相应的改革。就司法实践而言，现阶段我国的司法建议已经远远超出了立法规定。在法律依据相对缺失的情况下，逐渐成为司法部门的合法行为 。但就目前情况而言，基于不完善的立法，各地法院在对司法建议进行设施的过程中还存在着严重的不平衡现象。
　　（一）在司法建议工作中，对其重要性没有统一的认识
　　很多法院都存在不到位的司法建议认识问题，而且工作开展的进程非常滞后。而有的法院却非常重视司法建议工作，在一年内推出上百条，有的甚至上千条的司法建议，司法建议在各地的实施处于参差不齐现象。
　　（二）司法建议的适用范围千差万别
　　有的法院在根据相关的法律法规进行行政审判或者民事审判时，只是单一的依照所调查和执行情况中所存在的问题制定出几条司法建议。而还有的法院在进行行政及民事审判时，只要在审理案件的过程中发现问题，就会立即进行司法建议的提出 。另外，还有些法院不单单在行政及民事审判中进行司法建议的发出，在进行刑事审判时，如果有问题出现，他们同样会提出相关的司法建议。
　　（三）不同的法院有不同的司法建议质量
　　在对司法建议予以执行的过程中，有些法院通常会对其进行认真研究、仔细制作，并对签发、审批以及讨论等相关制度予以严格的制定和执行，具有非常强的可操作性。而有些法院则对司法建议的出台非常粗糙，没有形成规范的格式，建议的内容也不全面，而且签发的过程非常随意，具有很差的可操作性 。另外，也有些法院主要就具有很大的倾向性和普遍性的某一类法律案件中所出现的问题，运用宏观的视角进行司法建议的提出，以保证问题能够系统的解决。还有些法院主要是坚持就事论事的原则，通过微观视角对其司法建议予以提出和改进。
　　（四）司法建议督促情况与形式的提出有出入
　　在对司法建议进行监督的过程中，有些法院相对来说比较正式，在对司法建议进行提出的形式上通常是通过书面形式，同时，对受建议的部门进行定期的督促。还有些法院仅仅是通过口头的形式进行司法建议的提出，此外，也有些法院通过“上门服务”的方式，面对面提出其司法建议，但这种建议形式缺乏跟踪督促的作用 。
　　（五）混乱的司法建议对象
　　有些法院在对司法建议提出的对象，只是在审理案件是所牵涉的原部门。还有写法院主要是根据相关的法律法规，对相关的监管部门或者原来部门的上级部门进行建议的提出。此外，还有些法院一方面对原部门提出司法建议，另一方面还会对相关的监督部门或者对其上级部门进行司法建议的提出。然而从司法建议的实践中可以看出，一直以来，行政机关都是司法建议的主力军。
　　（六）反馈司法建议中，不同单位存在不同的司法建议接受程度
　　有些法院只对人民法院的司法建议进行接受，对其司法建议所提出的要求予以积极的采纳和认真的整改，同时还会就其整改的具体情况回馈给当地的人民法院。也有些法院在对司法建议提出后，再也杳无音信，最终石沉大海 。

　　二、我国行政审判中的司法建议制度存在问题的原因

　　（一）在传统观念和司法理念中，对能动司法没有足够的认识
　　在对司法理念的理解上，主要存在两个误区：（1）我国的司法权本身也是中立的、消极的，相关的法院根本没有权力去管理一些社会事务，而且也不应该自作主张的向其它个人或者单位提建议。法院老是主动出击，这与司法中立的性质相违背。（2）法院所解决的主要是诉讼双方共同的问题，除了有诉讼关系之外的其它个人或者单位所提出的建议，都属于没事找事 。
　　这两种在错误的行政审判司法思想，导致很多人会觉得法院的工作重心就是审判，而法院所提出的司法建议就是法院在审判过程中所衍生出来的附加品，加上，就是锦上添花，去掉，也是可有可无，这种对法院司法建议工作的主观轻视态度会直接造成相关司法建议过低的提出效率，从而导致对相关工作的整改和落实不到位。 这些现象极不利于我国的行政审判。

　　（二）行政审判压力下的无奈
　　从实际上说，我国现在正处于社会转型的关键时期，各种社会冲突比较突显，国内各个地区法院所办案件的数量也呈极具上升的趋势，案件多，人员少在目前已经是我国法院中亟待解决的问题。所以，在很多案件处于积压状态的形式下，怎样使出现的社会矛盾进行化解、怎样维护我国社会的和谐与稳定，已经是每个法院法官所面临的现实又严峻的问题，他们所承受的巨大压力不是大家能想象得到的。在处理日常的法律审判工作外，法官还有对相关司法建议的权利予以行使，实在是心有余而力不足，所以法官只能做一些最基本的法律审判，这样，相关的建议工作就被放在了次要的位置，法官也很无奈。
　　（三）行政审判制度设计不完善
　　从司法建议的操作层面看，在行使司法建议权利时，通常只是运用建议函来实施，虽然其建议内容非常重要，然而这些说到底还是仅仅是平面问题，怎样对其督促、启动以及制发，保证相关的司法建议能够起到立体的效果，这些是法院在对行政审判司法建议予以具体实施的重中之重，然而，就目前情况而言，我国的相关法律并未对这些问题进行明确的规定，所以，补充和完善相关法律制度的设计，可以说是打开司法建议制度大门的金钥匙。此外，由于缺少相关的法律法规条文，导致一些法官们在进行司法建议工作的开展过程中经常会出现陌生的现象，然而，缺乏相应的程序又会导致这些法官在进行司法建议工作的开展过程中常常会存在严重的随意性 。

　　三、我国司法建议在行政审判制度重新构建的建议与措施

　　现阶段我国法律界对行政审判中的司法建议体制方面的相关理论研究一直处于沉默的状态，此外，行政审判外界相关的一些制度对这方面的借鉴也很有限，由此可见要对中国特色的行政审判司法建议体制予以更完善的法律化、制度化和规范化 。从整体而言，对我国司法建议体制的重新构建，一方面要进行理念的更新以及法律的完善，另一方面，还要配置与之相衔接的法律制度，保证我国的司法建议体制能够真正做到法律化、规范化以及制度化，同时为我国社会主义和谐制度的构建提供法律保障。
　　（一）将理念更新作为司法建议的前提条件
　　对我国的司法建议体制进一步的完善，第一步要做到的就是要保证社会公众和司法部门在看待司法建议的目的、性质以及地位上，能够形成一个统一的理念。这种统一的司法理念能够引导司法建议功能正常运行。其中，对司法理念进行更新的主要内容包括：（1）必须了解到司法建议并不只是法官的权利，更多的，应该是其职责与义务，司法建议是法官权利和义务的结合体；（2）要对司法建议在法律及社会中的作用进行充分的认识，这样做不仅有助于个人或者相关部门对工作中出现的问题及漏洞进行有效、及时的填补，还能对相关规章制度中存在的不足予以有效的健全，同时还有助于对社会公众在按照法律办事的过程中进行引导，使公众得到法律意识的增强，使法院司法的权威性得以树立，从根本上达到审理一案防范一方、教育一片的效果；（3）要对司法建议对社会主义和谐社会地位予以充分的认识。
　　（二）将立法的完善作为行政审判司法建议的根本
　　尽管我国人民法院在2009年公布的10号法发文件[2009]对各个地区的司法部门在进行司法建议的实施中有很大的帮助，但是，通知就是通知，它永远不能同法律平起平坐，所以要想真正的完善与实施我国的司法建议制度，就必须要对相关的立法内容进行修改，以立法形式保证相关司法建议法律化和制度化，做到司法建议在实施的过程中能够有法可依，有了法律的依靠，司法建议就不会再被人们说成是“多管闲事” 。

　　四、结语

　　实践证明，司法建议正在为便捷的灵活的行政审判活动后续工作增添活力，能有效化解社会矛盾，节约司法成本，预防行政机关的违法行为。借我国修改行政诉讼法和制定行政程序法的契机，笔者浅谈行政审判中司法建议制度的思考，希望从立法位阶上给予其合法的地位，规定其相应的原则与程序规则，并在实践基础上不断发展壮大，从而有效解决行政纠纷，推动社会的和谐发展。