《立法法》第十二条和第二十四条合宪性质疑

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《立法法》第十二条和第二十四条合宪性质疑

发布日期： 2012-05-30 发布：  

  2007年第3期目录       本期共收录文章20篇

　　摘要：依照我国现行《宪法》，议案创制权属于国务院和国家立法机关――全国人民代表大会及其常务委员会。《立法法》第十二条和第二十四条中的中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院可以分别向全国人大和全国人大常委会提出法律草案的规定，与《宪法》的条款规定相悖，实有违宪之嫌。
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　　关键词：议案创制权 立法法 合宪性 法律冲突
　　
　　违宪审查
　　
　　议案创制权，也称议案提交权，是指到底谁有权向立法机关提出法律案的权力或者是指到底由谁向立法机关提出法律案的权力。对此，我国《宪法》和《立法法》做出了不一致且相互矛盾的规定。
　　我国现行《宪法》对议案创制权有做出了明确规定，在《宪法》所有的条款中，有关提案权规定的只有第八十九条第一款第(二)项，它规定了向全国人大和全国人大常委会提出议案的国家机关是国务院。显然，依照《宪法》之规定，能向全国人大和全国人大常委会提出议案的，除了国家立法机关――全国人大及其常委会外，国家机关中只有国务院。而我国《立法法》也对议案创制权做出了相关规定，集中在《立法法》第十二条、第十三条、第二十四条和第二十五条。这些条款规定，全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、全国人民代表大会各专门委员会、一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，委员长会议、全国人民代表大会各专门委员会、常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务委员会提出法律案。
　　依照我国现行《宪法》，全国人大及其常委会是国家的立法机关，而提交法律案又是立法的第一步。因此，《立法法》的上述规定，是对《宪法》立法权条款的具体化和细化，是符合《宪法》的，，并不涉嫌违反《宪法》。
　　但是，《立法法》第十二条和第二十四条中的中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院可以向全国人大和全国人大常委会提出法律案的规定，值得商榷，笔者认为是不符合《宪法》精神的，涉嫌违反《宪法》。理由如下：
　　第一，《宪法》中规定向全国人大和全国人大常委会提出议案的国家机关只有国务院。其他的国家机关例如国家主席、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院，《宪法》中均未赋予它们向全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会提出法律议案的权力。
　　《宪法》中规定中央军事委员会的职权是领导全国武装力量，中央军事委员会主席就领导全国武装力量的工作向全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。除此而外，《宪法》并未赋予它其它的职权。
　　《宪法》中规定的人民法院职权是审判工作，依照法律规定独立行使审判权。最高人民法院是最高审判机关，监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。最高人民法院在审判工作上对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。人民检察院的职权是法律监督工作，依照法律规定独立行使检察权。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作。最高人民检察院在法律监督工作上对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。除此而外，《宪法》并未赋予它们其它的职权。
　　第二，从建国后我国颁布的四部宪法来看，除了一九七五年宪法之外，其它的一九四五年宪法、一九七八年宪法和现行一九八二年宪法均规定向全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会提出议案的国家机关是国务院。这项权力是一贯的。而中央军事委员会(一九四五年宪法中的国防委员会)、最高人民法院和最高人民检察院均无此权力，说明不授予这些国家机关这项权力也是一贯的。不是立法者的疏忽，而是立法者的本意。
　　第三，从世界各国宪法来看，议案创制权通常属于本国政府和国会议员。在三权分立的西方资本主义国家宪法里，也是如此，最高司法机关通常是没有议案创制权的。
　　首先，看君主立宪制国家宪法。在英国的不成文宪法里，能向上议院、下议院提出法律议案的只有英国政府和国会议员。所以英国法律议案又分为政府法案和议员法案两大类。政府法案一般容易列入议程，议员法案要经特别委员会的挑选，在经过抽查，侥幸抽中者才允许列入议程。而《日本国宪法》规定：“内阁总理大臣代表内阁向国会提出议案”。而《日本国宪法》第六章中规定最高法院的职权主要有三项：一是最高审判权，二是宪法的最终解释权；三是下一级法院法官的提名权和考核权。无论是从宪法的规定还是宪法的实践来看，最高法院是没有向国会提出议案权的。
　　其次，看总统制国家宪法。《美国宪法》第二条第三款规定总统“应不时向国会报告联邦情况，并向国会提出他认为必要和妥善的措施供国会审议”。据此，美国政府实际上通过“行政通信”形式大量倡议立法，总统在致国会的咨文以及内阁部长等在致国会两院议长的函件中，都可以附上法律草案，通过这些形式提出的政府法案，实际上已成为美国国会法案的主要来源，成为国会优先审议的对象。总统事实上拥有了代表联邦政府向国会提出议案的权力。而美国联邦最高法院除了拥有《美国宪法》规定的独立审判权、最高审判权、终审权和依判例取得的立法监督权、宪法解释权外，并无向国会提出议案的权力。能向国会提出议案的只有总统代表的联邦政府和联邦国会议员。《俄罗斯联邦宪法》第八十四条也规定：“总统代表联邦政府向国家杜马提出法律草案”。
　　最后，看议会内阁制国家宪法。《法兰西第五共和国宪法》第三十九条规定：“法律的创制权同时属于总理和议会议员”。而最高法院和最高司法委员会均无此权力。《德意志联邦共和国基本法》第七十六条也规定：“法案应由联邦政府、联邦议会议员或联邦参议院提出于联邦议会”。而联邦最高司法机关无此权力。
　　可见，世界上三权分立的西方资本主义国家宪法里，几乎都规定了议案创制权属于本国政府和国会议员。法理上讲，大陆法系的法院法官只能服从法律、只向法律负责，没有创制法律的权力和义务，而议案创制权又是属于创制法律的第一步，如果规定最高司法机关有议案创制权，无疑确立了法院法官可以创制法律，这有悖于法官只能服从法律而不能创制法律的法理。而英美法系的法院法官不仅要服从法律、向法律负责，而且在法律无明文规定的情况下，可以创制法律，作为判例，供以后的法官直接引用。如果规定最高司法机关有议案创制权，则有画蛇添足之感。况且，西方资本主义国家的最高司法机关通常拥有立法监督权和宪法解释权，是立法的监督机关。如果规定最高司法机关有议案创制权，无异最高司法机关既当裁判员，又当运动员，这有悖于三权分立、以权力制约权力的宪法宗旨。
　　我国宪法规定的议案创制权与这些三权分立的西方资本主义国家宪法的规定是一致的，那就是议案创制权属于国务院和国家立法机关――全国人民代表大会及其常务委员会本身。《立法法》第十二条和第二十四条的规定，显然有悖于我国《宪法》的精神，笔直认为是违反宪法的条款，应予以取缔或者修改。这些国家机关在由其管辖的问题上确须提出法律案的，可以由以下三种途径提出 一是中央军事委员会须提出法律案的，转交国务院国防行政部门起草，最高人民法院和最高人民检察院须提出法律案的，转交国务院司法行政部门起草。再由国务院国防行政部门和国务院司法行政部门送交国务院常务委员会会议通过，最后由国务院向全国人大和全国人常委员会提出。二是由这些国家机关中的全国人民代表大会代表依照《立法法》的规定向全国人大和全国人大常委会提出。三是由全国人大或者全国人大常委会授权这些国家机关起草。

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