对地方政府规章备案审查若干问题的探讨

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对地方政府规章备案审查若干问题的探讨

发布日期： 2012-10-11 发布：  

  2012年第9期目录       本期共收录文章20篇

　　依我国立法法第八十九条规定，目前需要备案审查的法规主要有如下几类：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。这其中，规章虽然位阶较低，但却是我国法律体系中数量最多的法律规范。因此，以规章为着眼点分析、探究法规的备案审查制度无疑是有代表性和说服力的。
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　　我国立法法将规章分为部门规章和地方政府规章两大类。部门规章重在规范本系统和行业领域内的有关事项。相较而言，地方政府规章的内容则更具全局性、综合性。依现行规定，对地方政府规章的备案审查主体是上一级国家行政机关和同级人大常委会（较大的市的人民政府制定的规章还应当同时报省一级人大常委会），这种“双重备审”的制度设计源自于我国宪法所确立的政体及国家机关之间的关系。因此，地方政府规章向上一级国家行政机关报备案体现的是行政机关上下级之间的领导与被领导的关系，向同级人大常委会报备案体现的是同级人大常委会与同级人民政府之间的监督与被监督的关系。只有从法理渊源方面理清地方政府规章的备案审查制度，才能找寻到进一步规范、完善这一制度的逻辑起点。
　　从现实而论，立法法颁行不过十余年的时间，实践中对地方政府规章备案审查的有关环节、做法仍旧存在不少争议和分歧，笔者拟对其中有代表性的几个问题谈些个人看法，以期抛砖引玉，求教于大家。
　　其一，对地方政府规章备案审查的标准应如何认定？简言之，备案审查机关对地方政府规章是只进行合法性审查还是对合法性、合理性两方面都要审查？检视立法法第六十三条有关省一级人大对报批的较大的市的人大制定的地方性法规只对其合法性进行审查的规定，地方政府规章备案审查标准可否参照？笔者以为，回答是否定的。地方政府规章的内容属于本行政区域的具体行政管理事项，通常冠以“规定”、“办法”等名称，虽位阶较地方性法规为低，但操作性、执行性更强，规章的合理性方面如出现重大失误，势必动摇其法理基础。地方政府规章的制定以不抵触法律、行政法规、地方性法规为原则，合法性只是最低要求，在这种情形下如果还忽略其合理性或赋予地方政府规章过大的自由裁量权，，有可能减损执法效果、有害于执法实践。所以，对规章的备案审查，不仅应求于其合法性，也要考虑其合理性。
　　其二，对地方政府规章备案审查的启动机制应怎样设置？备案审查是两个法律程序。一是备案，二是审查。备案是审查的基础，但不是所有的备案规章都需要审查。立法法第九十条、第九十一条规定了全国人大常委会、有关专门委员会对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查程序和办法，但未涉及到规章。分析上述第九十条、第九十一条的规定，对有关法规审查的启动机制都是“被动审查”，即国务院、最高司法机关、省级人大或其他国家机关和社会团体、企业事业组织、公民个人认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向人大书面提出审查要求，审查机关方可启动审查。笔者认为，对地方政府规章的审查可以考虑“被动审查”与“主动审查”相结合进行。因为地方政府规章实行“双重备审”制，同级人大作为审查机关以“被动审查”为原则，着重审查其合法性；上一级行政机关作为审查机关以“主动审查”为原则（适应于领导与被领导关系），着重审查其合理性。
　　其三，在备案审查中发现的立法技术问题、文字表述瑕疵应如何处理？从前述第一个问题出发，有关立法技术问题、文字表述瑕疵显然不是规章审查的事项和标准，所以就原则而言，审查机关并无提出处理意见的义务。不过考虑到立法的严谨、准确，审查机关可以口头或书面提出处理建议，如何处理则由制定机关研究决定。

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