我国经济特区授权立法的困境审视

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我国经济特区授权立法的困境审视

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[关键词] 授权立法；经济特区立法；立法法

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　  一、授权经济特区立法的主体资格问题

　　  二、特区规章的效力问题

　　  当下经济特区授权立法权的运作，与《立法法》格格不入的另一个主要问题，则是经济特区所在地的省、市政府根据早先的全国人大及其常委会的授权决议所制定的特区政府规章的效力问题。

　　  现行《立法法》仅仅确认了经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常委会的受权主体资格，对特区政府的受权主体资格则并未做出明文规定。但在早期的全国人大及其常委会的历次授权立法决议中，事实上是确立了经济特区所在地的省、市政府可以根据授权决议制定特区政府规章的立法权限的。而且迄今为止，在特区的立法实践中，特区政府根据早先授权所制定的特区政府规章在经济特区仍是发挥巨大作用的。

　　  《立法法》所确认的授权立法制度对特区规章的“置若罔闻”，似乎是有意地留下一个“模糊地带”。但这种“模糊地带”的存在以及立法者倾向性的意见，反映到实践当中就是当地政府对经济特区既有授权立法的不假思索的继受，并由此导致当下经济特区法律体系的紊乱。

　　  如此复杂的法律体系，对当地法院的法官在法律选择的适用上提出了很高的职业要求；当然这也会在某种程度上赋予法官过大的裁量空间，让当事人难以预期，不利于法治目标的实现。同时，经济特区繁杂的法律体系，也存在了潜在的法律冲突的可能性，虽则《立法法》也规定了解决法律冲突适用的规则，但解决法律冲突的主导权基本是掌握在立法机关或者法规、规章的制定机关手中，而司法机关在解决法律冲突中往往束手无策，缺乏法定的参与途径，难以及时保护当事人的权益。因此，在司法机关缺乏必要的司法审查的权能之时，法律体系尽可能的简捷与预期，对于当事人权益的保护则可能更为显著。

　　  三、经济特区立法权“双重属性”的吊诡

　　  四、较大的市立法合法性审查标准的扑朔迷离

　　  概括而言，学者们基于规范法学的熏陶，基本都主张坚持合法性原则，但却对“合法性”原则的理解有所不同；而地方人大的工作人员从实践出发，往往认为根据较大的市的立法水平和省市的级别管辖关系，省级人大常委会仅对较大市的报批地方性法规审查其合法性还显得不足，各地应基于各地的实际，采取多种审查原则。如前所述，，对于合法性审查的标准认知的不统一，势必影响“较大的市”的人大及其常委会所制定的地方性法规的制定、审批。对“合法性”原则在应然层面的理解与实然操作层面的巨大反差，反映到实践中，可能会给较大的市的地方性法规报批工作造成潜在的负面影响。

　　  五、小结：经济特区的立法窘境

　　  从早先孜孜以求“较大的市”立法权，到现在却陷入“特改市”、“一市两法”的困境，中国的经济特区的立法之路陷入一个悖论：所追寻的“较大的市”的立法权看起来可以纾解“一市两法”的困境，但在实践中却缺乏操作性。依据《宪法》、《立法法》等基本法律，地方拥有立法权，可以根据本地方的具体情况和实际需要，制定包括地方性法规和地方政府规章在内的规范性文件。单就地方性法规而言，其主要包括以下四类：一是实施性法规，即省级和较大的市的人大及其常委会根据本行政区域的实际情况，为执行法律、行政法规的规定而对某些事项作具体规定所形成的规范性法文件。二是自主性法规，即省级和较大的市的人大及其常委会针对属于纯粹地方性事务而形成的规范性法文件。三是特别授权法规，即经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定而形成的规范性法文件。四是先行性法规。即省级和较大的市的人大及其常委会除制定实施性法规和自主性法规外，对国家尚未制定法律或行政法规的事项，根据地方的具体情况和实际需要在不违反《立法法》规定的前提下所形成的规范性法文件。

　　  从表面上看，经济特区所在地的省、市都拥有了上述的立法权限，实则不然。《立法法》虽然确认了经济特区所在地的市拥有“较大的市”的立法权，但却淡化了其授权立法的色彩，实质上束缚了经济特区所在地的市的立法权。

　　  代结语

2007-07-24.

2006-03-21．

2007-07-24.

2007-07-24.

2008-03-05.

[23] G.W.Keeton:Delegated Legislation and Its Control inEngland,69 S.African L.J.35,1952.

（责任编辑：黄爱东）

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